农村集体建设用地上能否建民宿、饭店、办休闲旅游等？

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立法层面尚未突破

按照《中华人民共和国土地办理法》（2004修正）第十条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、办理。第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必需依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

从上述规定可以看出，在集体土地上建设房屋，限于以下三种用途：开办乡镇企业，用于乡（镇）村公共设施、公益事业建设，农村村民建设住宅。社会本钱想要使用集建地只有乡镇企业这一条途径。

按照《中华人民共和国乡镇企业法》第二条：本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包罗所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。 前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。

可见乡镇企业必需为村集体或村民绝对控股，且经营目的限定为支援农业义务。

因此，从立法层面来看，农村集建地的用途是受到严格控制的，社会本钱或村民想利用集体建设用地办其他业态经营是受到严格限制的。

盘活集建地是改革趋势，行政层面暂开口子

在新型城镇化的大背景下，土地改革和户籍改革是重点，盘活农村集体土地是趋势，赋予农民更多财产性收入是改革的目标，因此2017年《土地办理法（修正案）》（征求意见稿）中删去了本来的第四十三条、第六十三条。《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）允许13个试点城市集建地建设租赁房以增加农民收入。

但是在新的土地办理法出台前，其他方式利用集建地的合规性是否有据可循？2018年中央乡村振兴战略的提出，从行政层面提供了通道。

中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》指出“在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。”

地方上也相应出台了一些集建地盘活政策，

如上海的沪府办规〔2018〕30号《关于推进本市乡村振兴做好规划土地办理工作实施意见（试行）的通知》：鼓励以长期租赁、先租后让等方式供应乡村新产业新业态项目建设用地。农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位共办新产业新业态项目的，可以依法使用集体建设用地。

沪府办规〔2018〕21号规定“支持具有专业化经营能力的企业法人参与乡村民宿经营活动。鼓励具有必然实力的农民合作社、农村集体经济组织通过投资、租赁等方式，参与乡村民宿的建设和运营。”

总结

虽然立法层面上尚未实现突破（改革进行中，新土地办理法征求稿已有规定，正式稿即将出台），但可以走行政层面乡村振兴的口子，租赁集建地，与村民合伙，发展新产业新业态（如民宿、饭店、养老机构、现代农业、休闲旅游等）。

【本文由“揣测”发布，2019年3月19日】