卖淫嫖娼人员收容教育有望拔除，政协委员曾建议合宪性审查

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收容教育制度再次被建议拔除，这次呼吁的是全国人大法工委。

12月24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在作关于2018年备案审查工作情况的报告时指出，目前启动废止收容教育制度工作时机已成熟，建议有关方面适时提出相关议案。

北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），这意味着拔除收容教育已经提上议程，也是全国人大对近些年来社会呼声的一个回应。

连续四年在全国两会呼吁拔除收容教育制度的全国政协委员、全国律协副会长朱征夫告诉澎湃新闻，这是十九大报告中加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作、维护宪法权威的反映。在2018年的全国两会上，他还建议对收容教育进行合宪性审查。沈春耀在上述报告中也提到：有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审査。

起源：教育、挽救卖淫、嫖娼人员

收容教育制度的起源于1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《决定》），按照决定， 对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。

决定在开头点明了目的，“为了严禁卖淫、嫖娼，严惩组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫的犯罪分子，维护社会治安秩序和良好的社会风气”。

1993年9月，按照上述全国人大常委会规定，为了教育、挽救卖淫、嫖娼人员，避免性病蔓延，国务院制定发布《国务院关于卖淫嫖娼人员收容教育办法》，按照规定，收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以外进行性病检查、治疗的行政强制教育办法。县级公安机关决定即可决定收容教育，收容教育期限为6个月至2年。

朱征夫说，在当时看来，收容教育的存在是有法律依据的，不外随着法治的完善，《立法法》等法律的实施，问题逐渐表露出来。彭新林也认为，不成否认收容教育对卖淫嫖娼这类违法人员的矫治发挥了 必然积极作用。

沈春耀在上述报告中指出，总的看，收容教育制度实施多年来，在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。同时，沈春耀也说随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化。

争议：与《立法法》等相抵触

朱征夫在两会的提案中认为，按照《立法法》第八条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制办法和处罚，只能制定法律。《立法法》第九条也规定，第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以按照实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制办法和处罚、司法制度等事项除外。因此，限制人身自由的强制办法和处罚，只能制定法律，不能授权国务院制定行政法规，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不符合《立法法》第八条、第九条的规定。

同时朱征夫认为，无论《关于严禁卖淫嫖娼的决定》对国务院的授权是否符合《宪法》和《立法法》的规定，国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中有关限制人身自由的内容均超越了《立法法》规定的国务院的立法权限。按照《立法法》规定国务院按照宪法和法律，制定行政法规，“国务院只能制定行政法规，不能制定法律”。

朱征夫还认为，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》将公安机关作出的收容教育的决定作为一种行政处罚，但该种行政处罚并没有明确包罗在《行政处罚法》第八条列举的行政处罚的种类之中。《行政处罚法》第九条更加明确规定：法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。“可见，收容教育制度明显与《行政处罚法》的规定相抵触。”

朱征夫认为，《刑法》对轻微刑事犯罪的处罚，有两年以下有期徒刑，六个月以下的拘役，不予关押的管制，还有定罪免刑的规定。收容教育针对的卖淫嫖娼行为是行政违法行为，并不是犯罪行为，却可以限制人身自由六个月到两年，其限制人身自由的期限比对犯罪行为的处罚还长。显然，收容教育制度与《刑法》确立的刑罚秩序相冲突。

彭新林认为，《立法法》、《治安办理处罚法》等都是采取法律而非决定的形式，《立法法》更是由全国人大通过，其法律位阶显然要比《决定》高。无论是从“新法 优于旧法”角度，还是从“上位法优于下位法”角度，收容教育制度所依托的《决定》、《办法》之有关规定都应当废止或者停止适用。

时机：宪法实施监督的加强和合宪性审查

2014年5月，演员黄海波因嫖娼被决定收容教育六个月，引发较大范围关于收容教育存废的争议。近年来，收容教育制度一直被质疑不合法，拔除呼声高涨。

朱征夫告诉澎湃新闻，他在与一些公安人员接触的时候，不少人也觉得收容教育存在法律依据上的问题。他认为，收容教育制度与劳动教养制度在性质上类似，立法依据不足，由公安机关以行政处罚方式长时间限制公民人身自由，司法救济因程序后置而难以发挥作用，并且与其它法律不相容。“2013年12月，全国人大常委会拔除了劳动教养制度，因此，收容教育制度的继续存在，与拔除劳动教养制度所表现的法律精神不符”，朱征夫说。

彭新林也认为，法治在不竭完善，劳动教养拔除之后，社会公众权利意识大幅提升，包罗之前收容审查、收容遣送等制度的拔除，这些都是收容教育拔除的背景，依法治国是当下的基本方略。

朱征夫在上述提案中也写道：“《宪法》第五条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。十九大报告明确提出要‘加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威’。特请求对收容教育制度是否符合《宪法》和《立法法》的规定进行审查。”

这次公开出面回应拔除收容教育制度的正是负责备案审查工作的全国人大法工委。沈春耀提到，全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审査。

按照宪法和立法法、监督法的规定，国务院制定的行政法规，地方人大及其常委会制定的地方性法规，以及最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当报送全国人大常委会备案。这也意味着，全国人大常委会对报送备案的法规、司法解释进行审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。彭新林认为，收容教育的拔除指日可待，废止后，《治安办理处罚法》已经足够应对卖淫、嫖娼行为，卖淫、嫖娼是一个社会问题，不是一味的提高处罚力度就能解决，需要综合治理。

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