村委会有没有罚款权

法律知识

“村民乱倒垃圾被查获者，每次罚款50～200元；村民参与赌博被查获者，每次罚款200～500元……”，这是某村民委员会制订的“村规民约”中之条款。

很多乡村为规范和约束村民的行为，更好地维护本村的社会秩序、公共道德、村风民俗，都会根据本村实际，制订“村规民约”。

“村规民约”是村民会议基于《 村民委员会组织法》授权而制定的。它不仅是村民自治的依据，也是村民会议或村民委员会对辖区进行管理的依据，是实现乡村治理的重要手段，是法治的有机补充。规约属于道德的范畴，通过各种“约定”，以柔性的管理方式，把法治意识融入村民生活，在潜移默化中实现对村民的教化，进而达到移风易俗、文明创建的良好效果。

“村规民约”的本质是以村民自治的方式约束村民的行为、净化乡村的风气，如果措施得当、方法合理，往往能达到法律法规、行政管理有时不易达到的效果。

我国《村民委员会组织法》明确规定：“村规民约”的内容不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和财产权利的内容。因此，规约的内容，凡是违反法律规定的或与现行法律相冲突的，均不具有法律效力，不能用来约束村民。如果规约中含有侵犯村民合法权利的条款，即使经村民会议的多数人同意，在法律上也是无效的。

处罚权的设定，直接影响到村民的人身权和财产权。因此，只能由法定机关依照法定程序来制定。我国《立法法》和《行政处罚法》对行政处罚的设定及执行程序都作了严格的规定。村民会议或村民委员会作为村民自治组织，并非国家机关，是无权擅自设定处罚权的。

按法律规定，罚款属于一种具体的行政行为，其执行主体必须是行政机关或经授权的管理公共事务的组织。作为村民自治组织的村民会议或村民委员会，根本没有罚款权。再者，只有省级以上人民代表大会才能在法律法规中设定罚款内容。村民委员会在规约中设定罚款内容，本身就是违法的，因而是无效的。

制定了“村规民约”，如果没有强有力的罚则，怎能保证其顺利施行？这是一个实际问题。笔者认为：一、规约属于公约的一种形式，本身就不像法律法规那样具有刚性约束力，其落实执行更多地靠宣传、教育和引导，靠乡村熟人社会所形成的道德及舆论的压力；二、规约中可以有惩戒条款，但应以批评教育、责令检讨为主，不能指向村民的人身权和财产权。

像本文开头所列举的村民乱倒垃圾、参与赌博等行为，确实是不文明、涉嫌违法的行为，但村民委员会没有对之罚款的权力。如果行为人违反了《环境保护法》或《治安管理处罚法》，村民委员会可将其送交当地环保执法部门或公安机关，由他们依法进行处理。