展达视角丨关于“收容教育”行将废止的思考

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收容教育制度或将终结

法治日报讯：24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在向十三届全国人大常委会第七次会议报告请示备案审查工作情况时透露，为了深入贯彻全面依法治国精神,全国人大常委会法工委建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度。

沈春耀称：“近年来,收容教育办法的运用逐年减少,收容教育人数明显下降,有些地方已经停止执行。通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识, 启动废止工作的时机已经成熟。”

据沈春耀介绍，本年,全国人大常委会法工委会同有关部门开展了联合调研,了解收容教育制度实施情况,召开座谈会听取相关单位和部分人大代表、政协委员和专家学者的意见, 并书面征求了有关单位的意见。“总的看,收容教育制度实施多年来,在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是,随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进,特别是2013年废止劳动教养制度后,情况发生了很大变化。”沈春耀说。

鉴于此，为了深入贯彻全面依法治国精神,全国人大常委会法工委建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。

为什么要废止收容教育制度？

一、收容教育制度已与我国《宪法》、《立法法》等基本法律不协调

收容教育是为1991年《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》）所提出，具体安排由1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《收容教育办法》）确立。虽然《严禁卖淫嫖娼决定》强调它只是对卖淫、嫖娼者“强制集中进行法律、道德教育和生产劳动”，《收容教育办法》明确称它为“行政强制教育办法”，似乎仅仅是一种教育手段和办法。但是，无论是从这一制度安排还是实际运作看，收容教育本色上是限制人身自由的手段。

我国宪法性法律《立法法》第八条明确规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制办法和处罚，只能制定法律。”第九条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以按照实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制办法和处罚、司法制度等事项除外。”这些规定充分表现了我国对人身自由提供充分庇护的意图，从而明确把限制人身自由的手段列为法律绝对保留事项，《行政处罚法》和《行政强制法》的相关立法规定也均表现了这一精神和要求。然而，现行收容教育制度却是通过《严禁卖淫嫖娼决定》而确立，其关键性制度是通过该决定授权国务院制定行政法规得以建立，明显与《立法法》不协调。

同时，按照2006年实施的《治安办理处罚法》第六十六条规定，对卖淫、嫖娼行为，仅给予拘留、罚款的行政处罚，并未规定收容教育。按照新法优于旧法原则，应当适用《治安办理处罚法》，《严禁卖淫嫖娼决定》的相关内容已不该再适用。

二、收容教育制度的存在已不合时宜

收容教育制度是我国在特按时期的产物，在历史上或许曾发挥过必然的作用，但显然已不符合我国目前的社会发展形势。2013年底，全国人大常委会做出了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，彰显了中央和最高立法机关在庇护公民权利、维护法律权威的决心，标识表记标帜着我国人权保障事业再上新台阶,非经司法程序不得剥夺、限制公民人身自由的法治精神日益深入人心。然而，令人遗憾的是，收容教育这项与劳动教养相类似的制度至今却仍然在执行。曾经的黄海波嫖娼被收容教育事件，将收容教育制度置于风口浪尖，各界开展了如何有效庇护公民人身权利的重大问题的大讨论。从这一事件反映出，收容教育制度的存在，无疑与此前废止劳动教养制度所应达到的目的和效果不相适应。

三、收容教育手段的严厉性与规定的性质明显不符

在现有的收容教育制度下，对卖淫嫖娼者可以先施以治安拘留15日，再给予6个月至2年的收容教育。从实际执行情况看，被收容教育意味着当事人的人身自由轻则受到不少于6个月重则长达2年之久的限制。收容教育成为对当事人的人身自由造成重大限制的手段，客不雅观上比构成犯罪而被判处的某些刑罚还要严厉、严苛，这与卖淫嫖娼所造成的社会危害比拟，惩罚过重，不成比例。

更大的问题在于，这一严苛手段却是通过行政程序而非司法程序确立的。我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”我国加入的国际条约也明确规定对当事人权利义务有重大影响的办法应通过公平、公正程序做出。作为联合国成员国，中国认同和支持的《世界人权宣言》第九条规定：“任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐。”第十条规定：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”中国于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》第九条第一款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的按照和程序，任何人不得被剥夺自由。”第十四条第一款规定：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”

在现行收容教育制度下，收容教育的调查、决定、执行均仅由公安机关通过行政程序完成，无需经过严格的司法调查程序和控辩式的法庭审理，就可以长时间剥夺当事人的人身自由。这显然违反法治精神，与我国相关的法律制度不相适应。

四、收容教育制度及其运用对社会公平正义造成严重冲击

《严禁卖淫嫖娼决定》和《收容教育办法》对收容教育的规定简单、粗疏，且存在漏洞。对应当收容教育的对象界定模糊，导致适用上的混乱，或者无章可循或者标准不统一，实践中，由地方制定的标准各种各样，缺乏内在一致性；对收容教育的具体执行办法，也缺乏统一的规定和有效的监督；6个月至2年的处置空间，赋予了执法机关过大的裁量权。制度安排的不周密，事实上把收容教育这一重大手段交由具体执法机关或者执法人员说了算，必然给权力寻租留下空间，不成避免地会出现随意执法或者选择性执法。

思考：相应的配套办法也应积极跟进

取消一种制度，必需要有后续的配套办法和相应的制度跟进。兴一利必生一弊，除一弊未必有一利。现阶段拔除收容教育制度最大的弊端可能就是由于缺乏专门的治理制度，而懈怠了对卖淫、嫖娼问题的治理，影响治理的效果。收容教育制度是专门针对社会上广泛存在的卖淫、嫖娼现象而制定的，对于打击卖淫嫖娼，避免性病蔓延，矫正卖淫、嫖娼人员具有必然的积极作用。可以说，在行政处罚与刑事处罚之外，收容教育制度存在的意义在于补充，毕竟卖淫、嫖娼行为并不同于其他违法行为，需要一种专门的治理制度的存在。
因此在废止收容教育制度的同时，还应注意完善相应的配套办法。在解决已经在收容教育所接受教育的卖淫、嫖娼人员（尤其是患有严重性病的卖淫、嫖娼人员）安设问题的同时，不竭推进相应法律法规、规章制度的建设。使卖淫、嫖娼活动的治理不会因为收容教育制度的缺失而出现办理上的缺失；不会因为收容教育制度的废止而影响社会秩序的不变！
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